工作以来做的最多的就是外资造林项目。平时主要做具体业务，如编制可研、经济财务分析、环评社评等，对项目运作的宏观把握不够。别说高屋建瓴了，连较为全面清晰的把握都谈不上。缺啥补啥，试着对近期国家正在进行的国际金融组织贷款管理改革工作有关问题进行一个梳理，也算是对短板的锻炼。

一、有关背景

（一）外资项目分类

外资项目分多种。

平时大家接触较多的外企属于外商投资项目，适用中华人民共和国国家发展和改革委员会12号令，包括于中外合资、中外合作、外商独资、外商投资合伙、外商并购境内企业、外商投资企业增资及再投资项目等各类 外商投资项目。这些不是本文讨论的内容。

还有一种是国外政府贷款项目，是指财政部经国务院批准代表国家向外国政府、北欧投资银行等统一筹借并形成政府外债的贷款，国务院批准的参照外国政府贷款管理的其他国外贷款，以及与上述贷款搭配使用的联合融资。

国际金融组织贷款：是指财政部经国务院批准代表国家向世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金、欧洲投资银行等国际金融组织统一筹借并形成政府外债的贷款，以及与上述贷款搭配使用的联合融资。

本文总结的是最后一类，国际金融组织贷款项目管理的有关情况和个人思考。

（二）国内项目管理体制

简单的说，国家信用贷款项目的管理体制是：

发改系统管立项——项目能不能上；

财政系统管资金——资金使用、还款能力、配套资金能力；

部门做具体工作——具体到林业，就是要看看哪儿适合种树，造什么样的，立项后按要求把树种好，及时报账等。

不管什么部门、企业，只要用到国家的钱、或者国家借的钱，就要走这一套程序。

（三）国际金融组织的角色

国际金融组织的首要目标是保证资金收益，因此，他们会以自己的方式审核项目是否能满足资金收益。在一些公益性领域，如林业，减排等，会有政策性的低利率，不会过分强调资金收益率，但必须要保证不赔本。

他们也会认真审核这个项目的材料。通过对项目准备材料的审查，来判断项目准备是否成熟，是否具有可操作性，最终决定是否放款。

二、国际金融组织贷款项目管理环节

（一）发改委视角

发改委对项目的掌控主要从国民经济和社会发展规划、产业政策、外债管理及国外贷款使用原则等宏观方面入手，在项目实施之前主要有3个节点（以下摘自《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》）。

一是要列入规划（省发改委决定是否报，国家发改委决定是否列入）。

第五条 国外贷款备选项目规划是项目对外开展工作的依据。借用国外贷款的项目必须纳入国外贷款备选项目规划。

二是要审批可行性研究报告（省发改委审批、或国家发改委审批）。

第十二条 纳入国外贷款备选项目规划的项目，应当区别不同情况履行审批、核准或备案手续： （二）由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目，按照省级政府直接投资项目进行管理，其项目审批权限，按国务院及国务院发展改革部门的有关规定执行。除应当报国务院及国务院发展改革部门审批的项目外，其他项目的可行性研究报告均由省级发展改革部门审批，审批权限不得下放。

三是要审批资金申请报告（省发改委上报，国家发改委审批）。

第十三条 项目纳入国外贷款备选项目规划并完成审批、核准或备案手续后，项目用款单位须向所在地省级发展改革部门提出项目资金申请报告。 项目资金申请报告由省级发展改革部门初审后，报国务院发展改革部门审批。 国务院行业主管部门、计划单列企业集团和中央管理企业的项目资金申请报告，直接报国务院发展改革部门审批。

除了以上3个关键节点，还有一点需要注意，就是资金申请报告批了以后，不能耽误时间太长，要赶紧签订转贷协议。

第二十一条 项目资金申请报告自批准之日起两年内，项目未签订国外贷款转贷协议的，该批准文件自动失效。

项目开始实施后，发改委还规定了一些职能，意在监督、保障项目顺利实施。

（二）财政部视角

财政部要保证项目资金使用的安全有效，制定了《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》，是政府外债的统一管理部门。贷款的筹借工作包括贷款申请、评审与评估、对外磋商与谈判、贷款法律文件签署与生效、转贷关系确定以及还款责任落实等（第十三条）。

在项目实施之前，关键节点有如下几个：

一是国际金融组织贷款规划（省财政厅申请，财政部决定是否列入）。

第十四条 拟利用国际金融组织贷款的地方应当由省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门以及新疆生产建设兵团财务局（以下简称省级财政部门）代表本级政府向财政部提交贷款申请书。

。。。凡债务由地方承担的，还应当附送省级财政部门出具的还款承诺函。

第十五条 财政部应当对贷款申请书进行审查，并根据本办法第四条、第五条的规定以及贷款方的要求等决定是否将贷款申请列入国际金融组织贷款规划。

二是组织评审（省财政厅组织评估中心进行）。

第十六条 省级财政部门对已列入国际金融组织贷款规划的有关项目应当组织评审，并向财政部提交评审意见书。财政部根据评审意见书决定是否安排对外磋商谈判。

三是办理转贷（省财政厅申请，财政部批准）。

第十九条 省级财政部门应当就评审后符合要求的、拟利用外国政府贷款的项目向财政部提出申请，并提交以下材料：。。。

第二十条 财政部对省级财政部门提交的外国政府贷款申请材料予以审核确认后，应当根据贷款方的发展援助政策要求以及资金承诺情况，统一对外提出备选项目。

第二十二条 财政部负责就符合条件的贷款项目与国际金融组织或者外国政府等进行贷款磋商谈判、组织签署贷款法律文件并办理生效事宜。其他部门应当协助财政部做好相关工作。

这几条之后，钱就算过来了，项目正式启动实施。之后的实施中，财政还会发挥如下作用：

第二十五条 贷款使用主要包括贷款项目的采购、贷款资金支付、技术援助与人员培训、项目实施进度监测和报告等。

第二十六条 地方政府承担债务的国际金融组织贷款项目，其出国计划、采购计划、采购代理机构的选择等事项，应当经省级财政部门审核确认后执行。

（三）国际金融组织视角

国际金融组织和项目单位的有效互动是开始于纳入国外贷款备选项目规划之后，在实际操作中可能会提前。

以欧投行为例，首先他们要了解这个项目，相当于国内建议书深度。

之后会要求关于项目的具体材料，关注项目情况、社会环境影响情况、经济财务可行性、与欧行政策的吻合程度等。相当于国内可研报告深度，林业项目还会有别的具体要求，根据其聘用的专家喜好有变化。

之后会组成评估团进行实地评估，现场还是关注上述情况。

之后通过对材料的审查和实地评估情况，得出评估报告。

之后评估专家组把他们完成的评估报告，提交管委会、执董会审批。

通过执董会审批之后就意味着可以签订合同，正式启动实施了。

实施过程中，会要求一些信息，保证一定程度对项目进程的掌握。

（四）项目办的视角

结合本行业规划及需求，按各方要求做好相关工作。

三、国际金融组织贷款管理改革

（一）2个规划的问题

前面2个文件，即发改委28号令《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》（2005年），和财政部38号令《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（2006年）。通过上面展示，可以发现在国家层面2个规划是最重要的，项目既要进入发改委立项规划，又要进入财政部借钱规划，才有可能顺利实施。2个规划理论上有先后顺序：

未纳入国外贷款备选项目规划的项目，国务院各有关部门、地方各级政府和项目用款单位不得向国际金融组织或外国政府等国外贷款机构正式提出贷款申请。（发改委28号令）

必须先进入发改委立项规划，才能开展借款工作。可从文上看，财政部的规划与发改委的立项没有直接联系：

第十四条 拟利用国际金融组织贷款的地方应当由省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门以及新疆生产建设兵团财务局（以下简称省级财政部门）代表本级政府向财政部提交贷款申请书。（财政部38号令）

第十五条 财政部应当对贷款申请书进行审查，并根据本办法第四条、第五条的规定以及贷款方的要求等决定是否将贷款申请列入国际金融组织贷款规划。

拟利用，即只要想利用就可以申请了；审查后决定是否列入贷款规划，即也可能列不进去。也就是说，理论上，存在没有纳入发改委立项规划，但纳入了财政部贷款规划的情况；或者发改委立项了，但纳入不了财政部贷款规划的情况。

当然实际操作中不会出现第一种乌龙，财政在编制贷款规划时会依据发改的立项规划，所以实际上都是发改立项完以后，财政部才根据掌握情况，出贷款规划，可能会有立项了，但因为经济状况不合适进入不了贷款规划的，绝没有超出立项规划的。毕竟有“不得向国际金融组织或外国政府等国外贷款机构正式提出贷款申请”卡着。

无论如何，顶层设计还能进一步清晰。

（二）改革

今年初，国家发改委、财政部联合发文，通知关于国际金融组织和外国政府贷款管理改革的有关问题（发改外资[2015]440号），要求进一步加强协调配合，简化管理程序，完善工作机制。总体设想是

按照党中央、国务院关于进一步推进政府职能转变、建立依法行政服务型政府的总体要求，紧紧围绕全面深化改革这项中心任务，依据“顶层设计、简政放权、公开透明”的原则，进一步加强发展改革部门和财政部门的协调配合，优化整合国外贷款管理程序，充分利用国外优惠贷款资源支持国家重点领域改革。

具体会做：

积极研究取消：国外贷款项目资金申请报告、国际金融组织贷款谈判请示

引入：第三方评估等改革措施

其中国际金融组织贷款谈判请示，在2个部令里面都没有见到，在《国际金融组织贷款赠款项目财务管理暂行办法》中也没找到，个人估计实际操作中应该是含在下面这个步骤的：

第十六条 省级财政部门对已列入国际金融组织贷款规划的有关项目应当组织评审，并向财政部提交评审意见书。财政部根据评审意见书决定是否安排对外磋商谈判。

而项目资金申请报告刚才已经说了，是由国家发改委批，批了以后2年内要签转贷协议的。现在正在酝酿取消。无论如何，少两个审批，好事儿！

另外在程序上，做重大调整：

省级发展改革部门会同省级财政部门联合申报拟纳入国外贷款备选项目规划的项目。国家发展改革委会同财政部根据各地申报情况，编制备选项目规划，并将规划联合下达至省级发展改革、财政部门。

这样一来，就不会出现一个项目，发改和财政有的知道，有的不知道的情况，而且联合申报，更容易形成合力，也是好事儿。

（三）国际金融组织

国际金融组织和和国内的接触应该契合于国内程序，起码要做到不相冲突。

和项目单位的接触，可以在列入规划前进行。

由国家部委进行牵头组织、筛选。

通过提前的接触，有利于国际金融组织和国家部委提前了解项目，有利于及时准确地确定项目的规模，也有利于项目立项后，缩短国内、国外的准备时间。

四、一些思考

1、国家层面的政策，必须设计清楚。架床叠屋肯定会对执行造成负面影响。

2、国家、政府有自我调整能力，制度在不断完善、水平在不断提高。

3、对自己说的——要把东西记在脑子里才能有效思考。

2016年更新，财政部更新了管理办法

2016年10月，财政部对《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（财政部令第38号）进行了修订，修订后的《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》已经部务会议审议通过，现予公布，自2017年1月1日起施行。

财政部有关负责人就《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》修订答记者问 。